國家發(fā)改委：放開除個別超大城市外的城市落戶限制

保質(zhì)期

城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。近年來，都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出。為加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，堅持以供給側(cè)結構性改革為主線，堅持市場化改革、擴大高水平開放，以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，以推動統(tǒng)一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。

（二）基本原則。

——堅持尊重規(guī)律、順勢而為。遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，順應產(chǎn)業(yè)升級、人口流動和空間演進趨勢，充分考慮不同都市圈現(xiàn)有基礎和發(fā)展?jié)摿Φ牟町愋?，科學確定都市圈功能定位、發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑，因地制宜推動都市圈建設。

——堅持深化改革、創(chuàng)新發(fā)展。以強化制度、政策和模式創(chuàng)新為引領，堅決破除制約各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，科學構建都市圈協(xié)同發(fā)展機制，加快推進都市圈發(fā)展。

——堅持功能互補、共建共享。統(tǒng)籌都市圈整體利益和各城市比較優(yōu)勢，強化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，促進城市功能互補、產(chǎn)業(yè)錯位布局、基礎設施和公共服務共建共享，在深化合作中實現(xiàn)互利共贏。

——堅持市場主導、政府引導。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府在規(guī)劃政策引領、空間開發(fā)管制、公共資源配置、體制機制改革等方面的作用，使都市圈建設成為市場主導、自然發(fā)展的過程，成為政府引導、高質(zhì)量發(fā)展的過程。

——堅持統(tǒng)籌謀劃、地方負責。統(tǒng)籌全國都市圈建設的總體方向、戰(zhàn)略布局和制度安排，強化分類指導；因地制宜推進都市圈建設，避免一哄而上；尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵先行先試，及時推廣成功經(jīng)驗。

（三）主要目標。

到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一體化程度大幅提高，阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

二、推進基礎設施一體化

以增強都市圈基礎設施連接性貫通性為重點，以推動一體化規(guī)劃建設管護為抓手，織密網(wǎng)絡、優(yōu)化方式、暢通機制，加快構建都市圈公路和軌道交通網(wǎng)。

（四）暢通都市圈公路網(wǎng)。增加城市間公路通道，密切城際公路聯(lián)系，加快構建高速公路、國省干線、縣鄉(xiāng)公路等都市圈多層次公路網(wǎng)。鼓勵地方對高頻次通行車輛實施高速公路收費優(yōu)惠政策，加快推廣ETC應用，推動取消高速公路省界收費站，提升都市圈內(nèi)高速公路通勤效率。實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，全面摸排都市圈內(nèi)各類“斷頭路”和“瓶頸路”，加快打通“斷頭路”，提升都市圈路網(wǎng)聯(lián)通程度，推進“瓶頸路”改造擴容，暢通交界地區(qū)公路聯(lián)系，全面取締跨行政區(qū)道路非法設置限高、限寬等路障設施。打造一體化公路客運網(wǎng)絡，完善充電樁、加氣站、公交站場等布局，支持毗鄰城市（鎮(zhèn)）開行城際公交，加快推動近郊班線公交化。優(yōu)化交界地區(qū)公交線網(wǎng)，促進與市域公交網(wǎng)絡快速接駁。加快推進都市圈內(nèi)城市間公交一卡互通、票制資費標準一致，健全運營補償和結算機制，推動信息共享和監(jiān)管協(xié)同。

（五）打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸。統(tǒng)籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網(wǎng)絡規(guī)劃，有序推進城際鐵路建設，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務。創(chuàng)新運輸服務方式，提升城際鐵路運輸效率。大力發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，優(yōu)先利用既有資源開行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)。探索都市圈軌道交通運營管理“一張網(wǎng)”，推動中心城市、周邊城市（鎮(zhèn)）、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接，加快實現(xiàn)便捷換乘，更好適應通勤需求。

（六）提升都市圈物流運行效率。打造“通道+樞紐+網(wǎng)絡”的物流運行體系，推動物流資源優(yōu)化配置。統(tǒng)籌布局貨運場站、物流中心等，鼓勵不同類型樞紐協(xié)同或合并建設，支持城市間合作共建物流樞紐。結合發(fā)展需要適當整合遷移或新建樞紐設施，完善既有物流設施樞紐功能，提高貨物換裝的便捷性、兼容性和安全性。暢通貨運場站周邊道路，補齊集疏運“最后一公里”短板。提高物流活動系統(tǒng)化組織水平。加強干支銜接和組織協(xié)同，大力發(fā)展多式聯(lián)運，推動港口型樞紐統(tǒng)籌對接船期、港口裝卸作業(yè)、堆存?zhèn)}儲安排和干線鐵路運輸計劃；鼓勵空港型樞紐開展陸空聯(lián)運、鐵空聯(lián)運、空空中轉(zhuǎn)。加強現(xiàn)代信息技術和智能化裝備應用，實行多式聯(lián)運“一單制”。

（七）統(tǒng)籌市政和信息網(wǎng)絡建設。強化都市圈內(nèi)市政基礎設施協(xié)調(diào)布局，統(tǒng)籌垃圾處理廠、污水及污泥處理處置設施、變電站、危險品倉庫等市政基礎設施規(guī)劃建設。推動供水、供電、供氣、供熱、排水等各類市政管網(wǎng)合理銜接，鼓勵兼并重組、規(guī)?；袌龌\營。完善都市圈信息網(wǎng)絡一體化布局，推進第五代移動通信和新一代信息基礎設施布局。探索取消都市圈內(nèi)固定電話長途費，推動都市圈內(nèi)通信業(yè)務異地辦理和資費統(tǒng)一，持續(xù)推進網(wǎng)絡提速降費。

三、強化城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作

以推動都市圈內(nèi)各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導向，推動中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，夯實中小城市制造業(yè)基礎，促進城市功能互補、產(chǎn)業(yè)錯位布局和特色化發(fā)展。

（八）促進城市功能互補。增強中心城市核心競爭力和輻射帶動能力，推動超大特大城市非核心功能向周邊城市（鎮(zhèn)）疏解，推動中小城市依托多層次基礎設施網(wǎng)絡增強吸納中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接能力，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢互補的發(fā)展格局。統(tǒng)籌整合都市圈內(nèi)新區(qū)、園區(qū)等各類平臺，支持建設一體化發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，推動創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。鼓勵建立聯(lián)合招商、共同開發(fā)、利稅共享的產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展機制。

（九）推動中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。加快推動中心城市集聚創(chuàng)新要素、提升經(jīng)濟密度、增強高端服務功能。通過關鍵共性技術攻關、公共創(chuàng)新平臺建設等方式，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重塑產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。以科技研發(fā)、工業(yè)設計、金融服務、文化創(chuàng)意、商務會展等為重點發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，推動服務業(yè)與制造業(yè)深度融合，形成以現(xiàn)代服務經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結構。

（十）夯實中小城市制造業(yè)基礎。充分利用中小城市土地、人力等綜合成本低的優(yōu)勢，優(yōu)化營商環(huán)境，積極承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動制造業(yè)規(guī)?；?、特色化、集群化發(fā)展，形成以先進制造為主的產(chǎn)業(yè)結構。適度提高制造類企業(yè)集中的開發(fā)區(qū)配套用地比例，采取整體出讓、集中開發(fā)等方式，推動生產(chǎn)制造和生活服務等功能適度混合。強化與中心城市公共服務連通共享，提高中小城市對工程師、技術工人、高校畢業(yè)生等人才的吸引力。

四、加快建設統(tǒng)一開放市場

以打破地域分割和行業(yè)壟斷、清除市場壁壘為重點，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標準互認、要素自由流動的市場環(huán)境。

（十一）加快人力資源市場一體化。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。推動人力資源信息共享、公共就業(yè)服務平臺共建。

（十二）推動技術市場一體化。支持聯(lián)合建設科技資源共享服務平臺，鼓勵共建科技研發(fā)和轉(zhuǎn)化基地。探索建立企業(yè)需求聯(lián)合發(fā)布機制和財政支持科技成果共享機制。清理城市間因技術標準不統(tǒng)一形成的各種障礙。建立都市圈技術交易市場聯(lián)盟，構建多層次知識產(chǎn)權交易市場體系。鼓勵發(fā)展跨地區(qū)知識產(chǎn)權交易中介服務，支持金融機構開展知識產(chǎn)權質(zhì)押融資、科技型中小企業(yè)履約保證保險等業(yè)務。推動科技創(chuàng)新券在城市間政策銜接、通兌通用。

（十三）推動金融服務一體化。加強金融基礎設施、信息網(wǎng)絡、服務平臺一體化建設，鼓勵金融機構在都市圈協(xié)同布局，探索銀行分支機構在都市圈內(nèi)跨行政區(qū)開展業(yè)務，加快實現(xiàn)存取款等金融服務同城化。強化金融監(jiān)管合作和風險聯(lián)防聯(lián)控，建立金融風險聯(lián)合處置機制，合力打擊非法集資等金融違法活動。

（十四）統(tǒng)一市場準入標準。消除商事主體異地遷址變更登記隱形阻礙，探索“一照多址、一證多址”企業(yè)開辦經(jīng)營模式，加快取消具有相應資質(zhì)的設計、施工企業(yè)異地備案手續(xù)，推動各類審批流程標準化和審批信息互聯(lián)共享。建立都市圈市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一監(jiān)管標準，推動執(zhí)法協(xié)作及信息共享。加快完善都市圈信用體系，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒。聯(lián)合打擊侵權假冒行為，探索建立食品藥品聯(lián)動實時監(jiān)控平臺，推進食品安全檢驗檢測結果互認。

五、推進公共服務共建共享

以都市圈公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統(tǒng)籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平。

（十五）促進優(yōu)質(zhì)公共服務資源共享。鼓勵都市圈內(nèi)開展多層次多模式合作辦學辦醫(yī)，支持有條件的中小學和三級醫(yī)院推進集團化辦學辦醫(yī)，開展遠程教學醫(yī)療和教師、醫(yī)護人員異地交流，支持中心城市三級醫(yī)院異地設置分支機構。在都市圈內(nèi)率先實現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)鏈相配套的中高職學校緊缺專業(yè)貫通招生。推動病歷跨地區(qū)、跨機構互通共享，推動醫(yī)學檢驗檢查結果跨地區(qū)、跨機構互認。推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變。允許鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)按同等城市標準配置教育醫(yī)療資源，鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)布局三級醫(yī)院，降低與大中城市公共服務落差。增加健康、養(yǎng)老、家政等服務多元化供給，鼓勵都市圈城市聯(lián)建共建養(yǎng)老機構，加快城市設施適老化和無障礙改造。推動博物館、劇院、體育場館等共建共享。

（十六）加快社會保障接軌銜接。建設涵蓋各類社會保障信息的統(tǒng)一平臺，加強都市圈異地居住退休人員養(yǎng)老保險信息交換，推廣通過公安信息比對進行社會保險待遇資格認證模式，加快實現(xiàn)養(yǎng)老補貼跟著老人走。擴大異地就醫(yī)直接結算聯(lián)網(wǎng)定點醫(yī)療機構數(shù)量。鼓勵有條件的中心城市與毗鄰城市開展基本醫(yī)療保險異地門診即時結算合作。加快推動都市圈醫(yī)保目錄和報銷政策統(tǒng)籌銜接。推動工傷認定政策統(tǒng)一、結果互認。推動公共租賃住房保障范圍常住人口全覆蓋，提高住房公積金統(tǒng)籌層次，建立住房公積金異地信息交換和核查機制，推行住房公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款。

（十七）推動政務服務聯(lián)通互認。全面取消沒有法律法規(guī)規(guī)定的證明事項。除法律法規(guī)另有規(guī)定或涉密等外，政務服務事項全部納入平臺辦理，全面實現(xiàn)同城化“一網(wǎng)通辦”。進一步便利跨省市戶口遷移網(wǎng)上審批，居民身份證、普通護照、機動車駕駛證異地申領，異地駕考和機動車異地年檢、違章聯(lián)網(wǎng)辦理。建立健全民生檔案異地查詢聯(lián)動機制。

（十八）健全跨行政區(qū)社會治理體系。完善突發(fā)公共事件聯(lián)防聯(lián)控、災害事件預防處理和緊急救援等聯(lián)動機制。加強交界地區(qū)城市管理聯(lián)動，強化社區(qū)自治和服務功能，建立健全治安維穩(wěn)、行政執(zhí)法等協(xié)作機制，建立健全安全隱患排查和社區(qū)人居環(huán)境綜合整治機制。建立重大工程項目選址協(xié)商機制，充分征求毗鄰城市意見。積極利用信息技術手段，推動都市圈治理精細化。

六、強化生態(tài)環(huán)境共保共治

以推動都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、源頭防治為重點，強化生態(tài)網(wǎng)絡共建和環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，在一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升，共建美麗都市圈。

（十九）構建綠色生態(tài)網(wǎng)絡。嚴格保護跨行政區(qū)重要生態(tài)空間，加強中心城市生態(tài)用地維護與建設，編制實施都市圈生態(tài)環(huán)境管控方案，聯(lián)合實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程。加強區(qū)域生態(tài)廊道、綠道銜接，促進林地綠地濕地建設、河湖水系疏浚和都市圈生態(tài)環(huán)境修復。

（二十）推動環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治。以都市圈為單元制定城市空氣質(zhì)量達標時間表，強化工業(yè)源、移動源和生活源排放污染治理，實現(xiàn)核發(fā)機動車注冊登記環(huán)保標準互認與車用燃料標準統(tǒng)一。加快消除都市圈內(nèi)劣Ⅴ類水質(zhì)斷面。全面開展生活垃圾分類，基本完成存量生活垃圾場治理任務。鼓勵既有建筑節(jié)能化改造，城鎮(zhèn)新建建筑100%落實強制性節(jié)能標準。將建設用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理。

（二十一）建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治機制。加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡一體化建設，協(xié)商建立都市圈大氣污染、流域水污染、土壤污染、噪聲污染綜合防治和利益協(xié)調(diào)機制。探索生態(tài)保護性開發(fā)模式，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、市場化生態(tài)補償機制。

七、率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，構筑功能一體、空間融合的城鄉(xiāng)體系，在都市圈率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二十二）建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，促進人才、資金、科技、信息等要素更多向鄉(xiāng)村流動。建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制，加快基礎設施和市政公用設施向鄉(xiāng)村延伸，推動鄉(xiāng)村基礎設施提檔升級。建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的體制機制，促進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。建立健全有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機制，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。

（二十三）搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺。在都市圈內(nèi)培育建設聯(lián)結城鄉(xiāng)的功能平臺，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合發(fā)展。有序發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，實施特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展工程，打造一批功能多樣、產(chǎn)業(yè)集聚、設施完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。優(yōu)化提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，有序建設農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

八、構建都市圈一體化發(fā)展機制

加快構建都市圈協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與等機制，凝神聚力推進都市圈建設重點任務落地。

（二十四）創(chuàng)新協(xié)商合作機制。都市圈建設由相關地方負責統(tǒng)籌推進，建立城市間多層次合作協(xié)商機制。有條件的地方可以探索設立都市圈發(fā)展及重點領域協(xié)調(diào)推進機制，負責推動落實都市圈一體化發(fā)展重大事項。

（二十五）健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。圍繞提升都市圈發(fā)展質(zhì)量和現(xiàn)代化水平，探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點領域?qū)ｍ椧?guī)劃。強化都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機銜接，確保協(xié)調(diào)配合、同向發(fā)力。國家發(fā)展改革委會同有關部門要加強對都市圈規(guī)劃編制的統(tǒng)籌指導，研究制定支持都市圈建設的政策措施。

（二十六）強化政策協(xié)同機制。積極構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和征管協(xié)調(diào)機制，加強城市間稅收優(yōu)惠政策協(xié)調(diào)。鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨地區(qū)調(diào)劑。健全都市圈商品房供應體系，強化城市間房地產(chǎn)市場調(diào)控政策協(xié)同。

（二十七）完善社會參與機制。都市圈規(guī)劃編制實施和相關配套政策的出臺，要廣泛聽取社會各界特別是利益相關方意見建議，主動接受社會監(jiān)督，及時回應社會關切。鼓勵智庫參與都市圈建設決策咨詢，建立健全第三方評估機制。加強輿論引導，創(chuàng)新宣傳方式，營造有利于都市圈建設的氛圍，增強都市圈內(nèi)社會各方的認同感和積極性，匯聚形成共同參與和支持都市圈建設的強大合力。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國發(fā)展最大的潛力所在。建設現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段，既有利于優(yōu)化人口和經(jīng)濟的空間結構，又有利于激活有效投資和潛在消費需求，增強內(nèi)生發(fā)展動力。各地區(qū)各部門要統(tǒng)一思想認識、加強組織領導、強化責任意識，用改革的辦法和創(chuàng)新的精神，積極培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。