鄂州探索生態(tài)價值實現(xiàn)路徑：呵護綠水青山 構建生態(tài)補償機制

黃芳芳

空中俯瞰梁子湖。仲華攝

游客在沙窩鄉(xiāng)青嶺生態(tài)園采摘甜桔。

閔佳杏攝

鄂州城區(qū)一景。方仲華攝

要一泓碧水，還是要一塘珍珠？

選擇沒有懸念，1.2萬余畝珍珠養(yǎng)殖全面退出，上億元的年產(chǎn)值被舍棄。

保生態(tài)，還是保產(chǎn)業(yè)？

守著全國十大名湖之一的梁子湖，湖北省鄂州市梁子湖區(qū)意志堅決。2013年起，梁子湖區(qū)全域500平方公里全面退出一般性工業(yè)，每年減少近4000萬元的稅收。彼時，當?shù)厝趶截斦杖氩?億余元。

這樣取舍，真的劃算？

“不吃虧，還有得賺。”今昔對比，梁子湖區(qū)委書記夏帆底氣很足。

發(fā)展算經(jīng)濟賬，更算生態(tài)賬。作為湖北省唯一的試點地級市，鄂州從2016年起率先在全域開展自然資源資產(chǎn)負債表編制工作，盤點綠水青山家底并打上“價格標簽”，生態(tài)審計、生態(tài)補償、生態(tài)融資等改革創(chuàng)新隨之步入制度化、常態(tài)化軌道。

“真算賬、結硬賬，好山好水從無價轉化為有價，從‘靜資產(chǎn)’變成‘活資金’?！倍踔菔形瘯?、市長王立說。2016年至今，因溢出生態(tài)服務價值，梁子湖區(qū)共獲得市及其它區(qū)的生態(tài)補償資金1.3億多元。

欠下生態(tài)賬，追責“零容忍”。近兩年來，依據(jù)自然資源資產(chǎn)審計發(fā)現(xiàn)的問題，鄂州已問責78名相關負責人。

今年4月，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

因鋼而興的鄂州，用生態(tài)價值工程率先破題，生態(tài)賬越算越細，經(jīng)濟發(fā)展新邏輯愈發(fā)鮮明。這座長江之畔的鄂中小城，傾力“治山理水”，講述生態(tài)價值日益“顯山露水”的新故事。

勇蹚“深水區(qū)”

生態(tài)建設需要久久為功。如何讓生態(tài)治理體系進入良性自發(fā)狀態(tài)？鄂州系統(tǒng)化設計并實施“生態(tài)價值工程”探索“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”實踐路徑

退垸還湖、退漁還湖、退田還湖，梁子湖區(qū)正加速重構“夢里水鄉(xiāng)”。

梁子湖區(qū)東溝鎮(zhèn)，曾因珍珠養(yǎng)殖而聞名全國，被譽為“華中珍珠第一鎮(zhèn)”，有著完整的產(chǎn)業(yè)鏈。如今再訪東溝鎮(zhèn)，已難覓珍珠蹤跡。養(yǎng)殖戶或轉產(chǎn)，或關場外出務工，珍珠養(yǎng)殖退出面積達7000余畝。驅(qū)車行駛鎮(zhèn)上，只有尚未撤下的大小招牌，猶在訴說過往。

“不是市場不好，是為了保護生態(tài)環(huán)境?！绷鹤雍^(qū)水務水產(chǎn)局局長賀立同說，“養(yǎng)殖珍珠要投肥投料，導致很多水塘的水質(zhì)都在Ⅳ類以下?！?/font>

鄂州河湖縱橫，自古以水優(yōu)著稱。共抓大保護、不搞大開發(fā)，重構長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展新版圖，是鄂州必須答好的一道時代考題。

鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過高，資源環(huán)境負荷過重，一直是鄂州經(jīng)濟的痛點。被列入武漢城市圈戰(zhàn)略備用水源地的梁子湖，一度水面面積、庫容減少，野生魚類資源逐年下降。

動真碰硬的環(huán)保風暴，盡顯鄂州生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的決心與擔當：在梁子湖區(qū)域劃定生態(tài)紅線“只予不取”；在80余公里的長江沿岸，一年關停污染企業(yè)500家，5年來萬元GDP能耗下降兩成以上……

生態(tài)建設需要久久為功。如何讓生態(tài)治理體系進入良性自發(fā)狀態(tài)，激發(fā)起可持續(xù)的內(nèi)生動力？王立的回答是：系統(tǒng)化整體規(guī)劃、工程化有序?qū)嵤?/font>

2015年9月，我國生態(tài)文明建設領域改革的頂層設計——《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等“四梁八柱”，就此奠定。

作為湖北版圖最小的地級市，鄂州一直勇于擔當全省的改革試驗田和先行區(qū)。如今有了生態(tài)文明體制改革頂層設計這個導航儀，鄂州躍躍欲試，向生態(tài)文明改革深水區(qū)再出發(fā)。

次年3月，鄂州被湖北省確定為自然資源資產(chǎn)負債表編制和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點城市，在全省是唯一的地級試點城市。接到任務的當晚，鄂州市委和市政府即召開會議，將此項試點作為當年的“1號改革工程”。

自然資源資產(chǎn)價值化、市場化、金融化，生態(tài)責任制度化，發(fā)展動能生態(tài)化，鄂州系統(tǒng)化設計實施生態(tài)價值工程，改革推進蹄疾步穩(wěn)。

“踐行‘綠水青山就是金山銀山’理念，要做好制度設計，讓實踐路徑清晰起來?！鄙鷳B(tài)價值工程率先破題，王立頗有感觸，“兩年的探索很有味道，漸入全域抓生態(tài)軌道?！?/font>

念好“緊箍咒”

自然資源資產(chǎn)負債表一編制出來，反應出乎預料?！斑@次的數(shù)據(jù)含金量很高，既能變現(xiàn)，又是問責依據(jù)，誰也不敢大意。”近兩年鄂州生態(tài)審計已問責78人

沒日沒夜忙了幾個月，眼看工作就要收尾，吳剛卻遇到了“大麻煩”。每個區(qū)的自然資源資產(chǎn)負債表編制出來，按要求須由各區(qū)政府常務會按“三重一大”事項集體討論，再由政府負責人簽字確認。可過了半個月，簽字環(huán)節(jié)還沒落實。

吳剛是鄂州市統(tǒng)計局局長，2016年3月起負責牽頭編制自然資源資產(chǎn)負債表。雖然之前做了充分準備，可進入操作環(huán)節(jié)，問題遠比想象的多。

這次編制的范圍，涉及2011年至2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。有的數(shù)據(jù)缺失，有的數(shù)據(jù)打架，有的數(shù)據(jù)時效性不強……光是確保數(shù)據(jù)收集完整、準確，前前后后就費了不少功夫。

更難的是，這些自然資源資產(chǎn)，價值怎么核算？

“大家都知道一棵樹能賣多少錢，但它創(chuàng)造了多少生態(tài)價值，沒人說得清楚。”鄂州市金融辦副主任秦劍濤說，編制自然資源資產(chǎn)負債表，對自然資源資產(chǎn)進行價值計量，就是要把這事說清楚。

經(jīng)過反復比較，鄂州市最終選擇與華中科技大學合作，采用當量因子法進行自然資源資產(chǎn)價值化。土地、水域、森林等自然資源資產(chǎn)，被賦予相應的系數(shù)，再通過專門的計量模型，將其對生態(tài)的服務貢獻統(tǒng)一度量為無差別、可交換的貨幣單位。

按照這個算法，一平方公里的梁子湖水能產(chǎn)出多少生態(tài)服務價值？以2011年的數(shù)據(jù)為例，1個標準當量因子對應的價值，是全國一公頃農(nóng)田產(chǎn)出的糧食平均價值，以2010年全國數(shù)據(jù)為基準，再剔除物價因素，最終測算為3590元。湖水水質(zhì)按照二類標準測算，其具有的水資源供給、氣候調(diào)節(jié)等功能對應的當量因子總值為103.94。那么，梁子湖一平方公里水域的生態(tài)服務價值就是37萬多元。梁子湖總面積271平方公里，這整湖清水的生態(tài)服務價值便約為101億元。

沒想到，自然資源資產(chǎn)負債表一編制出來，反應出乎預料。那時的鄂州市統(tǒng)計局天天像開記者招待會，各種問題一股腦兒砸過來?！坝械恼f，數(shù)據(jù)怎么少了；有的說，這是歷史遺留問題，不能算在我們頭上。當面質(zhì)疑的，打電話來問的，熱鬧得很。”

也難怪別人較真，這張表確有厲害之處。

“它像一張網(wǎng)，囊括轄區(qū)內(nèi)生態(tài)家底，而且只能增加不能減少?！倍醭菂^(qū)委書記劉厚文坦言，以前能做的事，現(xiàn)在不能再做，倒逼轉型。

此外，它還為領導干部離任審計提供實據(jù)。

“過去了解一個地方的生態(tài)環(huán)境狀況，可能就是轉一轉、看一看?，F(xiàn)在都是定量的，好壞一目了然?！比A容區(qū)委書記姜飛輪說。

鄂州市委副秘書長、改革辦主任范玉姣也理解，“這次的數(shù)據(jù)含金量很高，既能變現(xiàn)，又是問責依據(jù)，誰也不敢大意?！?/font>

如今，鄂州市自然資源資產(chǎn)負債表編制工作已實現(xiàn)常態(tài)化，每年編制上一年度的負債表。而且，全市土地資源、林木資源、水資源、礦產(chǎn)資源4個賬戶8張表，編制范圍均已延伸至村一級。

與此同時，鄂州全面啟動對市本級、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源資產(chǎn)的離任審計工作。

自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容，一是數(shù)量上的多少之變，二是質(zhì)量上的好壞之變。除了“目視”手段，鄂州市審計局還利用地理信息技術和大數(shù)據(jù)思路，拓寬審計視野。

“這就是一張‘天網(wǎng)’，能讓問題更直觀地顯露出來?！倍踔菔袑徲嬀志珠L李志鵬介紹，審計結果被作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)。近兩年來，因自然資源資產(chǎn)離任審計發(fā)現(xiàn)問題，鄂州市已有78名相關責任人被問責。

誰保護誰受益

建立市域內(nèi)橫向補償機制，好山好水能夠變現(xiàn)了。如果不改變發(fā)展方式，還是引進污染大、附加值低的產(chǎn)業(yè)，“恐怕每年從中得到的稅收，還不足以支付給其他區(qū)域的生態(tài)補償金”

梁子湖區(qū)萬秀村黨支部副書記楊怡生沒想到，曾經(jīng)招人煩的垃圾，現(xiàn)在竟成了“寶”。

就說廢棄塑料瓶，以前在村里轉一圈，時不時就能看見幾個。如今瞪大了眼睛也難找出一個。

“不光沒人扔，村民還四處去撿?！睏钼ρ?，沒幾天工夫，過去幾十年扔掉的，全都被撿了回來。

很多城市社區(qū)都犯愁的垃圾分類，在這里卻搞出了名堂。塑料瓶、銅鐵料、干電池、廢紙箱……村民平時積攢，每周六下午集中送到村部，按類別計分，再憑積分兌換日用品。

與全域推進農(nóng)村垃圾分類一樣讓人驚喜的，還有梁子湖區(qū)的鄉(xiāng)村全部實現(xiàn)污水集中處理。這些，都是梁子湖區(qū)傾力抓生態(tài)文明建設的縮影。

“對生態(tài)環(huán)境的保護與建設，是全域全方位的，區(qū)里的首要任務就是抓生態(tài)?！绷鹤雍^(qū)委常委、辦公室主任彭少杰說。

2016年，彭少杰從鄂州市政府調(diào)到梁子湖區(qū)，任職區(qū)委常委，負責生態(tài)文明建設。這樣的安排，是鄂州市的一次大膽探索。在梁子湖區(qū)，從區(qū)委到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，都設置了“生態(tài)常委（委員）”。

“誰污染、誰補償、誰保護、誰受益”的正向激勵機制，讓梁子湖區(qū)嘗到了抓生態(tài)的甜頭，也有了繼續(xù)抓下去的干勁。

鄂州明確將水流、森林、濕地、耕地、大氣作為生態(tài)補償?shù)?大重點領域，構建起市域內(nèi)生態(tài)保護者與受益者良性互動的多元化補償機制。

梁子湖區(qū)成為改革最大受益者。2017年，梁子湖區(qū)獲得生態(tài)補償資金5031萬元；2018年，獲得生態(tài)補償資金8286萬元。

起初，見市里動了真格，要往外掏錢的區(qū)意見大。有干部說：“我們也在搞生態(tài)文明建設，也在創(chuàng)造生態(tài)服務價值，憑什么給別人錢？”

秦劍濤就被當面問過好幾次，“每個區(qū)都在提供生態(tài)服務價值，但是你提供給別人的，沒有人家提供給你的多。兩相抵扣之后，你還使用了一部分別人提供的生態(tài)服務價值，當然應該付錢。”

以2017年為例：按照各區(qū)向其他區(qū)溢出的生態(tài)服務價值測算，梁子湖區(qū)須分別支付鄂城區(qū)和華容區(qū)657萬元、942萬元；鄂城區(qū)須分別支付梁子湖區(qū)和華容區(qū)17164萬元、8131萬元；華容區(qū)須分別支付梁子湖區(qū)和鄂城區(qū)9594萬元、3172萬元?；ハ鄾_抵之后，梁子湖區(qū)應分別從鄂城區(qū)和華容區(qū)得到21466萬元和3693萬元?？紤]到這項工作剛起步，鄂州市先按實際提供生態(tài)服務價值20%的權重實施生態(tài)補償，即5031萬元。同時，市財政承擔70%，區(qū)級負擔30%。最終，鄂城區(qū)出了1288萬元，華容區(qū)出了221萬元。

這5031萬元，其實并不足以彌補梁子湖區(qū)的損失，但由此帶來的影響卻頗為深遠。

“至少給干部群眾以希望，有舍也有所得?！毕姆f，只要不斷做好做大生態(tài)優(yōu)勢，溢出的生態(tài)服務價值越多，補來的真金白銀越多。

按照鄂州市的路線圖，生態(tài)服務價值的權重比例將逐年增大。市財政的補貼比例也將逐年降低，直至完全退出。

對鄂州各級領導干部而言，這無疑是巨大的壓力，唯一的出路便是將綠色發(fā)展真正落到實處。在范玉姣看來，如果不改變發(fā)展方式，還引進污染大、附加值低的產(chǎn)業(yè)，“恐怕每年從中得到的稅收，還不足以支付給其他區(qū)域的生態(tài)補償金。”

不過，需要繼續(xù)破解的問題仍然存在。梁子湖是湖北省內(nèi)蓄水量第一、面積最大的淡水湖，其處于鄂州境內(nèi)的部分只占到整個湖區(qū)面積的1/3，另外2/3屬于武漢市的江夏區(qū)，上游來水還涉及黃石市、咸寧市。對一湖清水的嚴格保護，以及生態(tài)補償機制的完善，僅靠鄂州一地可謂獨木難支。

“更好發(fā)揮生態(tài)補償機制作用，就需要在更大范圍推廣實施?！辈簧俑刹咳罕姳硎?。

跳出內(nèi)循環(huán)

改革越是深入，鄂州人越意識到，要讓社會資金和市場主體看到生態(tài)價值，吸引其主動參與、投入

退出了一般性工業(yè)，生態(tài)補償資金暫時又不足以彌補損失，梁子湖區(qū)靠什么發(fā)展？

緊鄰武漢光谷的梧桐湖新區(qū)，成為梁子湖區(qū)新的“聚寶盆”。全數(shù)字“正電子發(fā)射斷層成像和X射線斷層成像掃描”、鋼軌表面激光延壽處理技術……45個創(chuàng)業(yè)團隊和高科技項目在這里安家落戶。

看效益，這塊50平方公里土地上集聚的新產(chǎn)業(yè)，遠超此前梁子湖區(qū)500平方公里退出的一般性工業(yè)。

“現(xiàn)在70%的稅收都來源于此，預計今年全區(qū)稅收能到7億元?！毕姆l(fā)現(xiàn)，雖然說決定企業(yè)入駐的因素很多，但好的生態(tài)環(huán)境確實功不可沒。

有約束、有好處，誰也不愿再頂著罵名，為短期利益招攬污染企業(yè)。生態(tài)文明建設的理念與行動，在鄂州越來越合拍。

梁子湖區(qū)過去山少林少，綠化率僅有10%。短短3年，新種的10萬棵樹茁壯成長，綠化率提升到20%。因為大部分國土面積是湖和田，外人逗趣：照這么下去，梁子湖就沒地方種樹了。

華容區(qū)瓜圻村，江湖港連通工程快馬加鞭。歷史上這里通江達湖，后來圍湖造田，導致水患嚴重。華容區(qū)委副書記成華麗說，生態(tài)修復既是還債，“更是對生態(tài)重新估價、對發(fā)展思路重新厘定。”

不過，無論是更加重視生態(tài)環(huán)境保護，還是建立健全生態(tài)補償機制，鄂州生態(tài)價值工程這篇大文章還只是破了題。改革越是深入，鄂州人越意識到：有了好生態(tài)，還要讓社會資金和市場主體看到生態(tài)產(chǎn)品的價值，并吸引其主動參與、投入，才能實現(xiàn)生態(tài)資源金融化、資本化。

“目前的生態(tài)補償機制，還是以行政手段為主，屬于政府間的自我循環(huán)。”鄂州市常務副市長李軍杰說，鄂州通過生態(tài)價值發(fā)現(xiàn)，將自然資源資產(chǎn)計量結果運用在政府間支付上，這條路算是走通了，“但在二級市場發(fā)現(xiàn)價格、促使更多社會資本進入方面，鄂州還在探索?！?/font>

今年2月，鄂州市水務集團以水庫灌溉權作為融資標的物，獲得質(zhì)押貸款2000萬元。以自然資源資產(chǎn)評估價值為貸款額度依據(jù)，鄂州針對產(chǎn)權主體進行銀行授信，使自然資源資產(chǎn)貨幣化并進入市場流轉……一系列創(chuàng)新實踐，正漸次開展。

趕在國慶節(jié)前，李軍杰又跑了一次國家開發(fā)銀行，希望能借鑒土地增減掛鉤指標的思路，打造可供市場交易的生態(tài)指標，推動自然資源資產(chǎn)市場交易。李軍杰和秦劍濤已經(jīng)為此奔忙了大半年，如今終于贏得多方認可，有望變成現(xiàn)實。

不顯山露水的鄂州，決意續(xù)寫生態(tài)價值實現(xiàn)的“顯山露水”故事。

鄂城區(qū)燕磯鎮(zhèn)，湖北國際物流核心樞紐項目建設爭分奪秒。它以航空物流為龍頭，導入臨空高端產(chǎn)業(yè)，將推動鄂州從“鋼城”邁向“港城”。值得一提的是，因建設需要而被占用的自然資產(chǎn)資源，經(jīng)過嚴格的環(huán)評之后，得到有效恢復。鄂城區(qū)委副書記夏鑫說：“既要保證用地，也要確保生態(tài)資源占補平衡?！?/font>

附近村莊大多已拆遷，但不久之后，村民還將回到這里居住、工作。江湖連通、草木蔥蘢的新空港，承載著鄂州綠色發(fā)展的新夢想。村民時不時回來瞧上一眼，閑聊起來滿是憧憬：綠色引領，水碧山青的新鄂州，將飛出怎樣的新高度……

版式設計：蔡華偉